Esittelin vuoden 2023 lopulla tässä blogissani alankomaalaisen DenkWerk-ajatuspajan erinomaista skenaarioraporttia Maahanmuutto yhteiskunnan moottorina (Migratie als motor). Kirjoitin, että se on parasta, mitä tästä tematiikasta on viime aikoina tullut vastaan ja että Suomessakin voitaisiin viedä maahanmuuttoa koskevaa keskustelua systemaattisempaan, analyyttisempaan ja kokonaisvaltaisempaan suuntaan esimerkiksi hyödyntämällä tämän raportin tarjoamia oppeja.
Joulukuussa 2023 Alankomaat ilahdutti vielä toisellakin korkeatasoisella julkaisulla. Sen on laatinut Adviesraad Migratie, ja sen nimenä on vapaasti suomennettuna ”Työperusteinen maahanmuutto: ratkaisu talouden ja väestörakenteen ongelmiin (Arbeidsmigratie: Oplossing voor economie en demografie). Kyseinen ”Muuttoliikeasioiden neuvottelukunta” on itsenäinen elin, joka antaa Alankomaiden hallitukselle ja parlamentille tietoa ja neuvoja maahanmuuttoon liittyvissä kysymyksissä.
Esittelen tässä kirjoituksessa kyseisen raportin pääasiat. Raporttiin sisältyy lukuisia laskentamalleja, joiden yksityiskohtainen käsittely ei valitettavasti ole tässä yhteydessä mahdollista. Tämäkin raportti on valitettavasti saatavilla vain hollannin kielellä. Sen sijaan englanniksikin on saatavilla vuonna 2022 ilmestynyt neuvottelukunnan toinen julkaisu, joka koskee muuttoliikkeen poliittiseen hallintaan hyödynnettäviin määrällisiin tavoitteisiin sisältyviä riskejä ja mahdollisuuksia. Nostan tämän blogikirjoituksen päätteeksi päähuomiot myös tästä raportista.
1 Ratkaiseeko työperusteinen muutto talouden ja väestörakenteen ongelmat?
Vastauksia kolmeen kysymykseen
Muuttoliikeneuvottelukunnan työperusteista maahanmuuttoa käsittelevässä raportissa tarkastellaan työvoiman maahanmuuton vaikutuksia Alankomaiden työmarkkinoille ja hyvinvoinnille. Taustalla on käsitys siitä, minkälaisena maan väestökehitys oletettavasti jatkuu lähivuosikymmeninä, vuoteen 2070 asti.
Tarkastelu on jaettu kolmeen osaan, joissa haetaan vastauksia seuraaviin kysymyksiin:
- Millä lailla työvoiman maahanmuutto voisi helpottaa sitä ”harmaata painetta”, joka seuraa väestön ikääntymisestä?
- Minkälainen apu työperusteisesta maahanmuutosta voisi olla työvoiman saatavuuden ongelmiin?
- Onko työvoiman maahanmuutosta apua hyvinvoinnin kasvattamiseen Alankomaissa?
Vastauksia haetaan sellaisella ajatuskokeella, jossa oletetaan työvoiman vuosittaisen maahanmuuton kasvavan 50 000 henkilöllä sen kasvun lisäksi, joka on laskettu sisään Alankomaiden tilastoviranomaisen viralliseen väestöennusteeseen vuoteen 2070 asti.
Ajatuskokeen aluksi oletetaan laskennallisista syistä, että mukana ei muuta perheitä eikä kukaan jää Alankomaihin pysyvästi. Tämän olettamuksen teoreettisuus tunnustetaan, ja toisessa osassa oletetaankin, että osa tulijoista tuo maahan heti tai myöhemmin myös perheensä, että heillä on tai heille syntyy Alankomaissa lapsia ja että monista tulee aikanaan Alankomaiden ikääntynyttä väestöä.
Helpottaako ”harmaa paine”?
Väestökehitys on niin Alankomaissa kuin Suomessakin sellainen, että työikäisen väestön ja työvoiman ulkopuolella olevan väestön välinen (huolto)suhde on käymässä epäedulliseksi. Varsinkin eläkeiän ylittäneiden määrän ja suhteellisen osuuden kasvu huolettaa. Ikääntyneiden määrän ja osuuden kasvusta syntyy sekä kansantaloudellisia kustannuksia että työvoiman tarvetta, etenkin terveydenhoitosektorille.
Työvoiman maahanmuutto helpottaisi tätä ”harmaata painetta”, mutta jotta huoltosuhde pysyisi nykyisellä tasolla, muuttajia pitäisi olla todella paljon. Vuoteen 2040 mennessä muuttajia pitäisi olla 2,8 miljoonaa enemmän kuin mitä viralliseen ennusteeseen jo sisältyy. Maahanmuuton pitää olla mittavaa myös vaikka eläkeikä nousisi asteittain eliniänodotteen pidentymisen myötä.
Eläkeiän nosto on sikäli huoltosuhteen parantamisen kannalta edullinen toimenpide, koska se samalla pienentää eläkkeellä olevien määrää ja osuutta väestöstä. Tämän välineen tarjoama hyöty ei kuitenkaan ole rajatonta. Eläkeiän nostaminen lisää työllisyyttä todella vain, jos ikääntyneiden ovat paitsi työikäisiä myös työkykyisiä.
Suurimmissa ongelmissa Alankomaat on väestörakenteen osalta 2030-luvulla. Vuoden 2040 jälkeen ”harmaa paine” oletettavasti helpottaa – myös ilman ylimääräistä kasvua työvoiman maahanmuuttoon.
Jos muuttajat jäävät pysyvästi Alankomaihin ja tuovat mukanaan tai saavat Alankomaissa jälkeläisiä, tällä on sekä suotuisaa että vahingollista vaikutusta. Ajan mittaan heidän lapsistaan tulee työvoimaa, joka omalta osaltaan pystyy helpottamaan ”harmaata painetta”. Kuitenkin toisaalta myös heidän vanhemmistaan tulee Alankomaiden uusia ikääntyneitä, jotka kasvattavat kyseistä painetta.
Töitä on, löytyykö tekijöitä?
Huoltosuhde siis heikkenee, mutta työikäinen väestö on vaarassa vähentyä myös absoluuttisesti. Alankomaissa on jo nyt hyvin matala työttömyys (tätä kirjoitettaessa noin 3,6 %), ja työvoimapula uhkaa pahentua rakenteellisesti. Ongelma koskee sekä työmarkkinoita kokonaisuudessaan että erityisesti joidenkin tavaroiden ja palvelujen tuotantoa.
Ennustettua laajemmalla maahanmuutolla työvoimapulaa voidaan helpottaa. Ratkaisun suuruuteen vaikuttaa jälleen sekä se, kuinka suuri osa jää maahan pysyvästi ja kuinka paljon mukaan täytyy laskea myös työvoiman ulkopuolella olevia perheenjäseniä. Muuton mukana syntyvä väestönkasvu kasvattaa myös työvoiman tarvetta.
Monilla aloilla on Alankomaissa(kin) hyvin vaikea saada työntekijöitä kotimaisilta työmarkkinoilta. Osittain kyse on rakenteellisista tekijöistä, kuten siitä, että koulutusjärjestelmä ei ole tuottanut riittävän paljon osaajia joihinkin ammatteihin. Paljon pulaa on esimerkiksi sosiaali- ja terveyssektorilla.
Työvoimapula voi kuitenkin johtua myös siitä, että joillain aloilla ja joissain tehtävissä työskentelyn olosuhteet ovat muuttuneet sellaisiksi, ettei kotimainen työvoima halua ryhtyä töihin. Palkkataso on myös voinut jäädä jälkeen tavalla, joka tekee työpaikoista huonosti houkuttelevia. Tällaisia aloja ovat esimerkiksi logistiikka ja puutarhatalous.
Molempiin tarpeisiin kansainvälisistä muuttajista voi olla apua. Maailmalta voi löytyä ihmisiä, joiden taidot ja tutkinnot vastaavat kysyntää. Ulkomailta voidaan myös saada työntekijöitä, joille kelpaa vähempikin. Alankomaille niin koulutetun kuin kouluttamattoman työvoiman tarjonta-alue on ennen muuta EU:n itälaajentumisen myötä laajentunut merkittävästi.
Molemmissa toimintamalleissa on kuitenkin riskinsä. Ensimmäisessä tapauksessa laiminlyödään kotimaisen koulutusjärjestelmän kehittäminen tarpeita paremmin vastaavaksi. Jälkimmäisessä tapauksessa ylläpidetään toimintaedellytyksiä ja kilpailukykyä, joita ei ilman maahanmuuttoa olisi: palkkoja ei nosteta eikä työteon muita olosuhteita paranneta.
Talous kasvuun ulkomaisilla tekijöillä?
Jos taloudellista hyvinvointia lasketaan bruttokansantuotteen jakautumisella henkeä kohden, työvoiman maahanmuutolla on tämän hyvinvoinnin kasvulle vain marginaalinen merkitys. Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että muuttajat kasvattavat paitsi jaettavaa myös jakajaa: heistä tulee osa väestöä. Toki voidaan ajatella, että ilman muuttajia BKT henkeä kohden kehittyisi vielä huonommin.
Kestävän kasvun edellytyksenä on, että työperusteisten muuttajien pitäisi olla työssään keskimääräistä tuottavampia. Raportin mukaan tämä toteutuu parhaiten silloin, kun kyse on korkean koulutuksen tai ammatillisen osaamisen omaavista muuttajista, jotka täydentävät (sen sijaan että pelkästään korvaavat) kotimaista työvoimaa.
Muuton taloudellisilla hyödyillä on myös taipumus jakautua epätasaisesti. Keskimäärin tarkasteltuna parhaiten pärjäävät muuttajat itse, jotka ansaitsevat paremmin kuin kotimaassaan. Menestyjien joukkoon voidaan laskea myös yritykset, jotka ulkomaista työvoimaa palkkaamalla kasvattavat voittojaan (tai pitävät toimintansa pystyssä). Vastaanottavan maan keskiluokkaiset kansalaiset lukeutuvat myös usein voittajien puolelle.
Matalasti koulutetut, matalapalkkaiset ja työmarkkinoille heikosti kiinnittyneet ovat sen sijaan suurimmassa vaarassa olla laajan työperusteisen muuton häviäjiä. Tulijat mahdollisesti syrjäyttävät heitä omalla alallaan ilman mahdollisuuksia siirtyä hierarkiassa ylemmäksi tai toiselle alalle. Työperusteinen maahanmuutto voi myös laskea heidän ammattiensa palkkoja ja heikentää työolosuhteita.
Vastaus otsikon kysymykseen: kyllä ja ei
On selvää, että Alankomaiden väestörakenteen ennustettu kehitys tuottaa yhteiskunnalle monenlaisia haasteita niin hyvinvointivaltion rahoituksessa kuin hyvinvointia ylläpitävässä taloudessa ja toiminnassa. Raportin mukaan työperusteisesta maahanmuutosta olisi eniten apua ”harmaan paineen” ja työvoimapulan helpottamisessa etenkin 2030-luvulla.
Vuoden 2040 jälkeen virallista ennustetta suurempaa työvoiman maahanmuuttoa ei enää tarvittaisi puhtaasti työmarkkinoiden näkökulmasta. Muuttajien määrän sijaan tällöin on entistä olennaisempaa muuttajien ominaisuudet. Niiden, jotka muuttavat, pitäisi olla tuottavampia työntekijöitä kuin mitä Alankomaista on tarjolla, tai muuten täydentää laadullisesti kotimaista työvoiman tarjontaa.
Työvoiman maahanmuutto ei ole raportin laatijoiden mielestä RATKAISU edessä oleviin väestörakenteen muutoksesta ja talouden ja työmarkkinoiden kehityksestä juontuviin ongelmiin. Siitä kuitenkin voi olla paljon apua näiden ongelmien lievittämisessä. Tällaista tasapainoista, realistista ja tietoperusteista tarkastelua toivoisi lisää Suomeenkin.
2 Kannattaako määrällisiä tavoitteita asettaa?
Toinen tuore raportti on tilaustyö. Sitä pyysi neuvottelukunnalta oikeus- ja turvallisuusasioiden valtiosihteeri, eräänlainen apulaisministeri, marraskuussa 2021. Alankomaiden hallitus halusi kuulla vastauksen kysymykseen: Missä määrin ja millä tapaa määrällisiä tavoitteita voisi hyödyntää Alankomaiden turvapaikka- ja muussa maahanmuuttopolitiikassa?
Varsinainen raportti on noin satasivuinen, ja tieteellisesti hyvin tanakasti pohjustettu. Lisäksi siihen sisältyy monikymmensivuinen liite, joka sisältää tilastollisen katsauksen, oikeudellisen viitekehyksen, poliittis-hallinnollisen järjestelmäanalyysin ja kokemuksia tavoitearvojen käytöstä ennen muuta Kanadassa, Itävallassa, Ruotsissa ja Saksassa (Suomikin on mainittu). Vastauksen eteen on tehty töitä tosissaan.
Raportin nimi vapaasti suomennettuna kuuluu: ”Realismia määrällisten tavoitteiden asettamiseen – maahanmuuttopolitiikan tavoitearvojen ja kiintiöiden uhat ja mahdollisuudet” (Realisme rond richtgetallen – Kansen en risico’s van streefcijfers en quota in het migratiebeleid), ja se on siis myös englanniksi saatavilla.
Kolme lähtökohtaa
Raportissa katsotaan määrällisten tavoitteiden potentiaalisia hyötyjä ja riskejä aktiivisen maahanmuuttopolitiikan kolmesta lähtökohdasta käsin. Kyse on ensinnäkin tulevaisuusperspektiivistä, sen seikan pohtimisesta, kuinka paljon ja minkälaisia kansainvälisiä muuttajia Alankomaat tarvitsisi ja haluaisi – ja millaiset reunaehdot tälle muutolle asetetaan.
Tavoitearvot eivät saa olla päämäärä sinänsä, vaan niiden taustalla täytyy olla perusteellisen pohdinnan seurauksena syntyneet laadulliset tavoitteet. Minkälaista yhteiskuntaa kohden oikein ollaan menossa, mitä nykyisestä halutaan säilyttää, mistä katsotaan voitavan luopua, mitä pitäisi muuttaa? Mikä on maahanmuuton rooli tässä kehityksessä? Mitä tämä edellyttää julkiselta vallalta ja yhteiskunnalta?
Toinen lähtökohta on poliittis-hallinnollinen integraatio. Maahanmuuttopolitiikkaa ei kannata ajatella itsenäisenä ja yksinäisenä politiikka-alueena, vaan osana yhteiskunnan kehittämisen kokonaisuutta. Esimerkiksi työmarkkinapolitiikalla, koulutuspolitiikalla ja asuntopolitiikalla on suuri vaikutus siihen, minkälaista maahanmuuttopolitiikka käytännössä on tai voi olla.
Kolmantena mainitaan maahanmuuttopolitiikan yhteiskunnallinen kytkentä. Sillä täytyy olla tietty yhteiskunnallinen kaikupohja eli sen täytyy riittävästi heijastaa sitä, mitä yhteiskunnassa koetaan mahdollisena ja mielekkäänä. Kansalaisten täytyy kokea voivansa vaikuttaa politiikan muotoutumiseen. Politiikalla voidaan toki myös vaikuttaa siihen, miten muuttoon ja muuttajiin suhtaudutaan.
Mahdollisuuksia
Määrällisten tavoitteiden asettamisen yksi kiistaton hyöty on se, että näin voidaan kehittää pitkäjänteisesti maahanmuutosta päättämisen poliittis-hallinnollista prosessia. Jos tavoitellun maahanmuuton määrästä voidaan tehdä useampivuotinen ja poliittisesti laaja-alainen sopimus, se voi edistää myös aihetta koskevaa poliittista työrauhaa. Esimerkkejä hyvistä käytänteistä löytyy Saksasta ja etenkin Kanadasta, jossa kansalaiset pääsevät organisoidusti osallistumaan maahanmuuttopolitiikan muodostamiseen.
Riittävän täsmällisten tavoitteiden asettaminen voi myös parantaa maahanmuuttoa koskevan päätöksenteon laatua. Siitä voi tulla tieto- ja asiapitoisempaa, ja teemaa koskevan yhteiskunnallisen keskustelun taso voi niin ikään nousta. Tavoitearvojen kautta paremmin näkyviin voivat tulla niin muiden hallinnonalojen ja -tasojen muuttoliikkeeseen vaikuttavat päätökset, kuten tarvittava työnjako ja yhteinen suunnittelu.
Lisäksi raportissa mainitaan se hyöty, että tavoitearvojen avulla kansalaiset voivat saada nykyistä täsmällisemmän ja kokonaisvaltaisemman otteen siitä, mitä muuttoliikkeessä tapahtuu ja mitä maahanmuutossa tavoitellaan. Kokemusta asioiden hallinnassa olemisesta edistävät myös politiikan tekemisen läpinäkyvyys ja selkeys.
Vaaran paikkoja
Suurimpana riskinä raportissa mainitaan viimeksi mainitun asian kääntöpuoli. Jos tavoitearvot jäävät vain symbolisiksi luvuiksi ilman politiikan ja julkisen hallinnon tosiasiallista ja vaikuttavaa tekemistä tavoitteen saavuttamiseksi, kansalaisten luottamus päätöksentekijöihin heikkenee. Pahimmillaan julkinen valta tuottaa tiukoilla mutta saavuttamattomiksi jäävillä määrällisillä tavoitteilla itse omaan toimintaansa kohdistuvat pettymykset.
Määrälliset tavoitteet voivat myös muuttua julkisuudessa tärkeämmäksi asiaksi kuin niiden taustalla olevat laadulliset tavoitteet eli ne, jotka kytkeytyvät yhteiskunnan todelliseen kehitykseen. Julkisuudessa jatkuvasti olevana ja tunteita voimakkaasti liikuttavana asiakysymyksenä maahanmuutolla on erityisen suuri riski supistua ja latistua keskusteluksi vähempiarvoisista, välineellisistä tavoitteista. Siitä voi tulla myös laajemman yhteiskunnallisen tyytymättömyyden maalitaulu.
Raportissa korostetaankin, että tavoitearvojen kannattaa olla tarpeeksi joustavia ja suuntaa antavia, joitta yksin niihin ei jäädä liian tiukasti tuijottamaan. Täsmällisiin kiintiöihin raportissa suhtaudutaan varsin kielteisesti. Jos politiikan onnistumista ei mitata liian tiukkapipoisesti tarkan tavoitteen saavuttamisena, samalla pienenee myös se riski, että hallitus manipuloi lukuja itselleen tarkoituksenmukaisella tavalla. Tällöin tavoite esitetään saavutetuksi, vaikka niin ei tosiasiallisesti olisikaan käynyt.
Monenlaista maahanmuuttoa
Määrällisiä tavoitteita ei välttämättä kannata tehdä maahanmuutolle yleensä. Kaikkeen muuttoliikkeeseen vaikuttavat kansalliset (tai eurooppalaiset ja osin jopa maailmanlaajuiset) maahanmuuttopolitiikat sekä monet muut taloudelliset, poliittiset, sosiaaliset ja kulttuuriset tekijät. Maahanmuuttopolitiikan vaikutus tulijoiden määrään, rakenteeseen ja asettumiseen on kuitenkin muuttoliikkeen eri muodoissa paitsi erilaista myös suurempaa tai pienempää.
Etenkin turvapaikkapolitiikassa kiintiöt ovat käytännössä mahdottomia, koska kansainväliset ja eurooppalaiset sopimukset antavat ihmisille oikeuden hakea turvapaikkaa. Globaalin pakolaisuuden määrät ja muodot ovat myös vaikeasti ennustettavia, ja siksi väljempienkin tavoitearvojen kanssa on syytä olla varovainen. Erityisiä pakolaiskiintiöitä UNHCR:n pakolaisiksi hyväksymistä ihmisistä voi toki olla, ja esimerkiksi Suomessa onkin.
Viimeaikaisesta maahanmuutosta Alankomaihin suuri osa on muodostunut Euroopan unionin sisäisestä liikkuvuudesta: toisista EU-maista on tultu Alankomaihin etenkin töihin tai opiskelemaan. Tavoitearvojen asettaminen on tämänkin muuttoliikkeen osalta hankalaa, koska vapaus liikkua ja tietyin edellytyksin myös asettua asumaan EU:n sisällä kuuluvat järjestön perusvapauksiin ja -oikeuksiin.
Eniten kansallista päätösvaltaa on siten sillä globaalin liikkuvuuden osalla, joka muodostuu sellaisesta Euroopan unionin – ja siihen rinnastettavien maiden – ulkopuolisesta maahanmuutosta, joka ei ole luonteeltaan humanitaarista. Työperusteisen, opiskeluperusteisen ja perheperusteisenkin muuton ja asettumisen edellytyksistä kolmansista maista maat voivat päättää jos ei täysin vapaasti niin melko laajan liikkumavaran puitteissa.
Suosituksia päätöksentekijöille
Raportin päätteeksi siinä annetaan eräitä suosituksia päätöksentekijöille. Olen alla olevaa listaa hieman muokannut alkuperäisestä raportin sisältöä kuitenkin seuraten tehdäkseni sen mahdollisimman hyvin myös suomalaiseen politiikkaan soveltuvaksi.
- Ollakseen toteuttamiskelpoinen ja vaikuttava maahanmuuttopolitiikan täytyy olla eteenpäin katsovaa, poliittis-hallinnolliseen järjestelmään kunnolla kytkettyä ja yhteiskuntaan vahvasti juurrutettua.
- Maahanmuuttopolitiikan tavoitteiden täytyy olla ensisijaisesti laadullisia ja osa laajempaa yhteiskunnallista kehitystä. Määrälliset tavoitearvot eivät saa olla tavoite sinänsä, vaan väline laadullisen tavoitteen saavuttamiseksi.
- Kiintiöiden tai tiukkojen määrällisten tavoitteiden sijaan kannattaa hyödyntää joustavia tavoitearvoja, jotka tarjoavat myös liikkumavaraa.
- Tarkimpia tavoitteita kannattaa asettaa nimenomaan sille muuttoliikkeen osalle, johon voidaan kansallisella politiikalla myös eniten vaikuttaa eli kolmansista maista tulevaan muuhun kuin humanitaariseen maahanmuuttoon.
- Tavoitearvoja kannattaa olla ennemmin useita kuin vain yksi. Tavoite voi myös asettua jollekin tietylle välille ennemmin kuin kohdistua yhteen lukuun. Joitain asioita kannattaa tarkastella suhdelukuina, esimerkiksi muutosprosentteina.
- Ajallisen perspektiivin täytyy olla riittävän pitkä, jotta jotain muutosta tavoitteen saavuttamisen suuntaan ehtii tapahtua. Välietappeja kannattaa asettaa.
- Muuttoliikkeessä on tärkeätä huomioida myös poismuutto, joka on usein mittavaa. Ratkaisevaa on nettovaikutus.
- Olennaista on myös maahanmuuttopolitiikan realistinen suunnittelu ja toteutus niin, että asetettu tavoite on lähtökohtaisesti tavoitettavissa: se on haasteellinen mutta mahdollinen.
- Maahanmuuttopolitiikka on syytä ymmärtää laajasti niin, että siihen kytketään myös muut relevantit politiikka-alueet, ennen muuta kotoutumisen edistäminen, mutta myös esimerkiksi asunto-, koulutus- sekä työ- ja elinkeinopolitiikka.
- Kansallista maahanmuuttopolitiikkaa kannattaa rakentaa suhteessa ylikansalliseen ja eurooppalaiseen oikeudelliseen viitekehykseen ja politiikkaan. Myös paikalliset olosuhteet ja politiikat on syytä ottaa huomioon ja kytkeä prosessiin mukaan.
- Tavoitearvojen muodostamiseen täytyy ottaa mukaan kaikki relevantit tahot, tavallisista kansalaisista toimeenpaneviin viranomaisiin ja kansalaisyhteiskunnan toimijoihin.
- Tietoja maahanmuutosta, muusta muuttoliikkeestä ja maahanmuuttopolitiikasta kannattaa lisätä, vahvistaa ja levittää, jotta asioista käydään kunnollista keskustelua ja jotta tavoitearvot muodostetaan realistisesti.
- Tavoitearvojen hyödyntäminen ei ole ongelmatonta, ja myös niiden hyödyntämisen vaikeuksista kannattaa viestiä avoimesti.
pasisaukkonen 