Eduskunnan tarkastusvaliokunta julkaisi vastikään yksimielisesti hyväksytyn mietintönsä kotouttamisen toimivuudesta. Se sai paljon julkisuutta ja herätti jo jonkin verran keskusteluakin. Keskiviikkona 23. tammikuuta mietintö hyväksyttiin eduskunnan täysistunnossa. Mietintöön sisältyy yksitoista kannanottoa, ja ajatuksena on, että vaalien jälkeen hallitusneuvotteluihin lähtevät puolueet ja poliitikot ottavat ne työnsä lähtökohdaksi.
Mietinnön taustalla ovat valiokunnan tilaamat selvitykset sekä suuri joukko asiantuntijakuulemisia. Siihen sisältyy joitain hyvin kannatettavia suomalaisen turvapaikkapolitiikan ja kotouttamispolitiikan kehittämisehdotuksia. Jotkin mietinnössä esille nostetuista asioista ja niiden pohjalta laadituista kannanotoista ovat kuitenkin erittäin ongelmallisia, ja ne ansaitsevat kriittisen tarkastelun, johon tässä kirjoituksessa keskityn. Näkemykseni ovat henkilökohtaisia eivätkä edusta työnantajani Helsingin kaupungin kantaa.
Tarkastusvaliokunnan näkemyksen mukaan hallituksen tulee laatia kokonaisvaltainen toimenpideohjelma kotouttamistoimien uudistamistarpeesta ja toteutettavista uudistuksista. Toimenpideohjelma tulee antaa selontekona eduskunnalle vuoden 2020 loppuun mennessä. Valiokunta kuitenkin edellyttää jo valmiiksi, että tämän selonteon tulee sisältää kotoutumislain kokonaisuudistus.
Valiokunnan esittämien käsitysten ajoitus on hieman erikoinen. Eduskunta on jo aikaisemmin edellyttänyt, että hallitus antaa vaalikausittain selonteon ulkomaalais-, maahanmuutto- ja kotouttamispolitiikasta ja niiden toimivuudesta. Käsittääkseni tämä selonteko on paraikaa valmistelussa. Edellinen, varsin korkeatasoinen selonteko on keväältä 2015. Todettakoon, että kiireidensä vuoksi eduskunta ei tuolloin löytänyt itselleen aikaa asiaa käsittelemään.
Lisäksi paraikaa eduskunnan käsittelyssä on hallituksen esitys uudeksi laiksi kotoutumisen edistämisestä. Tämä lakiuudistus perustuu käynnissä olevaan sosiaali- ja terveys- sekä maakuntahallinnon uudistuksiin. Tässä lakiesityksessä kotoutumisen edistämisen eli kotouttamisen päävastuu ollaan siirtämässä valtion työhallinnolta maakuntien hoidettavaksi. Kukaan ei vielä tiedä, miten kotouttaminen tässä järjestelyssä tulee toimimaan.
Valiokunnan ilmaiseman uudistustarpeen taustalla on kansanedustajien kokema syvä tyytymättömyys maahanmuuttajien kotoutumista ja tätä prosessia edistäviä kotouttamistoimia kohtaan. Tyytymättömyys käy ilmi sekä mietinnön sisällöstä että kansanedustajien aiheesta julkisuudessa ja eduskunnan istuntosalissa esittämistä kannanotoista. Ne perustuvat ainakin osin valiokunnan teettämiin selvityksiin* sekä asiantuntijakuulemisiin.
Kotoutuminen on moniulotteinen prosessi, joka sisältää oman paikkansa etsimistä ja löytämistä maahanmuuttajan uudessa asuinmaassa monilla elämän osa-alueilla. Valiokunta painottaa etenkin työllisyyden merkitystä kotoutumisessa. Työpaikan saaminen on tietenkin tärkeätä sekä maahanmuuttajien itsensä että suomalaisen yhteiskunnan ja heidän asuinkuntansa kannalta.
On kuitenkin tärkeätä jaksaa muistaa, että kotoutuminen on myös paljon muuta. On täysin mahdollista, että Suomessa asuva voi olla monella tapaa hyvin kotoutunut, vaikka työpaikan löytämisessä onkin hankaluuksia. Lisäksi työllistynyt henkilö voi olla yhteiskunnasta muuten pahasti irrallaan, jopa syrjäytynyt. Kansainvälisestä kokemuksesta tiedämme myös, että työmarkkinoille pääsy kestää monilla pitkään, vuosia ellei vuosikymmeniä.
Jos maahanmuuttajien kotoutumista mitataan esimerkiksi työllisyys- tai työttömyysasteella tai ansiotuloilla verrattuna niin sanottuun kantaväestöön, tai suomen (tai ruotsin kielen) oppimisen nopeudella, on selvää, että meillä ja heillä on vielä paljon tekemistä. Se sijaan ei ole lainkaan varmaa, että Suomessa oltaisiin epäonnistuttu kotoutumisen edistämisessä enemmän kuin muualla. Kansainvälinen vertailu on hankalaa, koska maahanmuuttajaväestö on kaikkialla erilaista, taloudelliset ja työmarkkinaolosuhteet ovat erilaiset ja suhdanteet vaihtelevat maittain ja aikakausittain. Ilmapiirikin on yhtäällä kannustavampi, toisaalla torjuvampi.
Edellä mainituista tekijöistä johtuen ei myöskään ole itsestään selvää, että hankaluudet kotoutumisen edistymisessä johtuvat epäonnistumisesta kotoutumisen edistämisessä. Työllistymiseen ja moniin muihin prosesseihin vaikuttaa suuri määrä asioita, joista vain osaan viranomaiset ja palvelujärjestelmät voivat vahvasti vaikuttaa. Tämä ei tarkoita sitä, etteikö kotouttamispolitiikalla ja -toimilla olisi merkitystä. Laajempi konteksti on vain otettava huomioon sen tuloksellisuutta tai vaikuttavuutta arvioitaessa.
Kotoutumisen laaja-alaiseen ja asteittaiseen luonteeseen sisältyy myös valiokunnan kannanotoista ongelmallisin. Valiokunnan mukaan kotoutumiseen menee nykyään aivan liian kauan aikaa, ja mietinnön mukaan prosessia on syytä nopeuttaa niin, että kotoutumisjakso määritellään pääsääntöisesti yhden vuoden pituiseksi.
Ajatus on absurdi. Varmasti kotouttamistoimia voidaan paikoin parantaa ja tehostaa, mutta on täysin mahdotonta, että lyhentämällä kotouttamisen ajanjaksoa voitaisiin saada aikaiseksi edes nykyisiä tuloksia, saati esimerkiksi sitä korkeampaa kielitaidon tasoa, jota mietinnössä kaivataan. Maailmalla on päinvastoin ennemmin kasvanut tietoisuus siitä, että erilaisia räätälöityjä palveluja on syytä olla tarjolla vielä sen jälkeen kuin varsinainen lakisääteinen kotoutuminen on päättynyt.
Voi hyvin olla, että kotoutumisen alkuvaiheessa kieli- ja yhteiskuntakoulutuksen intensiteettiä kannattaisi yhä lisätä etenkin hyvät oppimisvalmiudet omaaville maahanmuuttajille, jotka siten pääsisivät polullaan nopeasti eteenpäin. Tämä on kuitenkin ristiriidassa sen kanssa, että samanaikaisesti halutaan nykyisen linjauksen mukaisesti saada maahanmuuttajat heti työelämään ja oppimaan kieltä työn ohella. Kakkua ei voi sekä syödä että säilyttää, kuten sanotaan.
Palvelujen saatavuus myös myöhemmässä vaiheessa koskee puolestaan esimerkiksi aluksi usein kotiin jääviä pakolaistaustaisia naisia, joiden kotoutumisesta valiokunta täysin ansaitusti kantaa huolta. Todettakoon kuitenkin sekin, että tämä ryhmä on ollut kotouttamisen yksi tärkeä kohde jo kotouttamislakia uudistettaessa vuonna 2010, ja lukuisat paikalliset ja alueelliset hankkeet ovat tehneet työtä tilanteen parantamiseksi. On syytä perehtyä kunnolla näihin hankkeisiin ja niiden tuloksiin ennen kuin keksitään jotain aivan uutta.
Valiokunta haluaa myös lisätä kotouttamistoimien velvoittavuutta. Tämä ei välttämättä ole huono idea, kunhan ymmärretään, että velvoittavuuden täytyy olla vastavuoroista. Jos maahanmuuttaja pakotetaan sanktioin osallistumaan erilaisiin koulutuksiin, yhteiskunnan on vastaavasti tarjottava riittävä määrä mielekkäitä ja korkeatasoisia koulutuksia. Muuten seurauksena on pelkkää kiusantekoa, joka ei varmasti lisää maahanmuuttajan yhteenkuuluvuuden tunnetta suomalaisessa yhteiskunnassa.
Mietinnön mukaan opintoihin osallistumisen velvoite toteutetaan sisällyttämällä koe kotouttamiskoulutukseen liittyvään kielikoulutukseen ja vastaanottokeskuksessa tapahtuvaan opintotoimintaan. On kuitenkin vaikea nähdä, millä tavalla tämä vielä tuottaisi osallistumiseen merkittävää velvoittavuutta. Jokin selvä sanktio pitäisi olla, eivätkä nämäkään käytännössä ole aina ongelmattomia. Kepin lisäksi voisi olla hyödyllistä tarjota myös porkkanoita.
Turvapaikanhakijalle asetettavan kokeen tarkoituksena olisi varmistaa se, että henkilö tuntee suomalaisen yhteiskunnan toimintatavat, säännöt ja arvot. Euroopassa on käytössä erilaisia kokeita ja testejä kotoutumisen eri vaiheisiin. Ne eivät välttämättä ole täysin hyödyttömiä, kunhan tunnustetaan, että lyhyen kurssituksen seurauksena olevan pintapuolisen testaamisen tulokset eivät välttämättä kerro kovin syvällisestä yhteiskunnan tuntemuksesta saati arvojen sisäistämisestä. Myös tämä prosessi vie väistämättä aikaa.
Valiokunnan ehkä radikaalein esitys on, että kotouttamispalveluiden kokonaisvastuun tulisi siirtyä kunnille. Taustalla on nähdäkseni oikea käsitys, jonka mukaan kotoutuminen on ensi sijassa paikallinen prosessi. Tästä syystä kunnilla on syytä olla riittävästi mahdollisuuksia vaikuttaa kotouttamistoimien suunnitteluun ja toteutukseen. Ajatus on kuitenkin juuri nyt hyvin outo, koska paraikaa sosiaali-, terveys- ja kasvupalveluja ollaan siirtämässä maakunnille. Millä välineillä kunnat alueellaan kotoutumista edistäisivät? Ja kenen rahoilla?
Ylipäätään kotoutumisen edistäminen vaatii resursseja, ja niiden osalta valiokunnan mietintö on huomiota herättävän vähäsanainen. On vaikea kuvitella, että juuri mitkään valiokunnan esittämistä uudistuksista, joihin edellä mainittujen lisäksi kuuluvat esimerkiksi työntekijöiden oleskelulupien käsittelyn nopeuttaminen sekä alkukartoitusten ja kotoutumissuunnitelmien laatimisen vauhdittaminen, ovat toteuttavissa ilman kustannusten kasvattamista nykyisestä.
Ylipäätään olen itse samaa mieltä nyt kuin parikymmentä vuotta sitten, kun ensimmäinen laki maahanmuuttajien kotouttamisesta ja turvapaikanhakijoiden vastaanotosta säädettiin. Suomalainen kotouttamispolitiikka on Euroopan ehdotonta parhaimmistoa – paperilla. Suurin ongelma on ollut aikaisemmin, ja on sitä nytkin, että sitä ei ole koskaan pantu kunnolla toimeen. Asianmukaisen toimeenpanon merkittävin este on ollut resurssien puute tai niiden jatkumisen epävarmuus esimerkiksi määräaikaisesti hankerahoitetussa toiminnassa.
Kun rahaa ei ole ollut tarpeeksi, maahanmuuttajat ovat joutuneet odottamaan oleskelu- ja työlupiaan, kotouttamistoimiin pääsyä on joutunut jonottamaan, palvelut ovat rajautuneet paljon pienemmälle joukolle kuin mitä sen pitäisi olla, ja niiden laadussa on paikoin ollut paljon toivomisen varaa. Hankerahoituksen laajuuden vuoksi järjestelmästä on tullut toimintojen viidakko, josta asiantuntijankin on vaikea ottaa selvää. Ilman kunnollista keskustelua vaikuttavan kotouttamispolitiikan vaatimista resursseista esityksiä järjestelmän uudistamiseksi ei siis kannata tehdä.
Yksi suomalaisen kotouttamispolitiikan yksi parhaista piirteistä on kuitenkin ollut sen suurten linjojen pitkäjänteisyys. Monissa muissa maissa periaatteita ja käytäntöjä on muutettu osin kiivaallakin tahdilla sen mukaan, mistä poliittinen tuuli sattuu puhaltamaan. Tempoilevalla politiikalla yhteiskunta lähettää maahanmuuttajille viestin, että tässä maassa ei osata päättää, millainen se oikein on ja mitkä ovat sen pelisäännöt. Yritä siinä sitten käyttäytyä maassa maan tavalla.
Kirjallisuutta
Benton, Meghan & Ahad, Aliyad (2019). Breaking New Ground. Ten Ideas to Revamp Integration Policy in Europe. Robert Fosch Stiftung & MPI Europe, Brussels.
OECD (2018). Working Together: Skills and Labour Market Integration of Immigrants and their Children in Finland. OECD, Paris.
OECD & Euroopan unioni (2018). Settling In 2018: Indicators of Immigrant Integration, OECD Publishing, Paris/European Union, Brussels.
Papademetriou, Demetrios G. & Benton, Meghan (2016). From Fragmentation to Integration: Towards a “Whole-of-Society” Approach to Receiving and Settling Newcomers in Europe. Vision Europe Summit, Lissabon.
Saukkonen, Pasi (2016). Mitä on kotoutuminen? Kvartti 4/2016.
Saukkonen, Pasi (2017). Interplay and co-operation between national and local levels in integration policy. Case Helsinki, Finland. Työpapereita 4. Helsingin kaupunginkanslia, kaupunkitutkimus ja -tilastot, Helsinki.
Saukkonen, Pasi (2018). Mallia maailmalta? Arvio Alankomaiden kotouttamispolitiikan arvioinnista. Kvartti-blogi.
Saukkonen, Pasi (2018). Kotoutuminen tapahtuu kaupungeissa. OECD:n raportti tarjoaa hyviä neuvoja kotouttamiseen paikallistasolla. Työpapereita 5. Helsingin kaupunginkanslia, kaupunkitutkimus ja -tilastot, Helsinki.
Saukkonen, Pasi (2018). Ulkomaalaistaustaisten kotoutuminen Helsingissä vuonna 2016. Työllisyys, tulot ja asuminen. Tutkimuskatsauksia 3. Helsingin kaupunginkanslia, kaupunkitutkimus ja -tilastot, Helsinki.
Työ- ja elinkeinoministeriö (2019). Faktatietoa maahanmuutosta ja kotouttamisesta.
Yijälä, Anu & Luoma, Tiina (2018). ”En halua istua veronmaksajan harteilla, haluan olla veronmaksaja itse” − Haastattelututkimus maahanmuuttajien työmarkkinapoluista ja työnteon merkityksestä heidän hyvinvoinnilleen. Tutkimuksia 2. Helsingin kaupunginkanslia, kaupunkitutkimus ja -tilastot, Helsinki.
Yijälä, Anu (2016). Toimeentulotuki – urapolun umpikuja vai ponnahduslauta taloudelliseen hyvinvointiin. Pitkittäistarkastelu helsinkiläisten maahanmuuttajien tukitarpeeseen ja siitä irtautumiseen vuosina 2006–2011. Tutkimuksia 2. Helsingin kaupunginkanslia, kaupunkitutkimus ja -tilastot, Helsinki.
* Valiokunnan tilaamiin selvityksiin sisältyy joitain ongelmia, enkä käyttäisi niitä kritiikittömästi lainkaan suomalaisen kotouttamispolitiikan uudistamisen taustamateriaalina. Valitettavasti jälkimmäisen raportin yksi harhaanjohtavimmista – ja poliittisilta seurauksiltaan vakavimmista – havainnoista kotoutumissuunnitelmien tehottomuudesta on löytänyt tiensä vielä valiokunnan mietintöönkin. Onneksi valiokunta kuitenkin tässä yhteydessä muistaa mainita, että kotoutumissuunnitelmat kohdistuvat henkilöille, joilla usein on muita työvoimapalvelujen asiakkaita enemmän työllistymisen tuen tarvetta.
pasisaukkonen 